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培育黄河流域水权交易市场助力生态保护和高质量发展

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在中国历史上,黄河及沿岸流域给人类文明带来了巨大的影响,是中华民族最主要的发源地,中国人称其为"母亲河"。

培育黄河流域水权交易市场助力生态保护和高质量发展

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前 言

 

水是经济社会高质量发展的战略资源,是生态文明建设的基础要素。黄河流域是我国重要的生态安全屏障、资源能源集聚地区、生产活动高度密集地区,在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。“水”承载黄河流域经济社会可持续发展的关键元素,黄河流域多为干旱半干旱地区,却又是西北、华北的重要水源,承担着占全国15%耕地面积、12%人口、几十座大中城市和能源基地的供水任务,水资源供需矛盾十分突出。2019年9月18日,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话,对新时代黄河流域生态保护和高质量发展做出重大战略部署,围绕发挥黄河流域水资源的最大效益,习近平总书记从两个方面提出了明确要求:一是要把水资源作为最大的刚性约束,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产;二是要推动用水方式由粗放向节约集约转变,切实改变节水意识不强、用水粗放和浪费的问题。水权交易是利用市场机制优化配置水资源的重要手段,理论研究和国际经验表明,水权市场的引入,有助于提高水资源的配置效率与创造社会参与水利的激励。在黄河流域探索将节约或节余水权通过市场进行二次配置,在严控用水增量的前提下盘活存量,既彰显了黄河流域水资源的刚性约束红线,又通过水资源向高效益区域流转提升了水资源利用效率和效益,实现用水节约集约化目标,能够有效助推黄河流域生态保护和高质量发展。

 

PartⅠ水权交易的意义作用

 

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央基于经济发展进入新常态的重大判断,提出要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。2014年习近平总书记“3·14”讲话提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针。按照“两手发力”的要求,通过政府之手严格总量控制,加强用途管制,水权交易作为市场之手的主要载体,发挥市场机制在水资源配置中的重要作用,以市场规则、市场价格实现水资源优化配置。通过水权质押、水权收储等金融工具探索水利工程投融资新渠道,促进水治理体制改革;水权交易也是落实国家节水行动的重要激励措施。水权交易把用水户节余水量作为资产进行转让,充分体现稀缺水资源的经济价值,激发用水主体节水内生动力;同时,水权交易也为水利改革发展提供有力支撑,在黄河流域水资源超载地区探索实施新增用水区域限批能够凸显水利行业对水资源的重视,新增用水需求只能通过水权交易获得,引导社会资本投入水源工程、节水工程建设,有效弥补用水粗放地区、行业取用水效率,提升水资源管理水平。

Part Ⅱ水权交易的实践探索

 

我国水权交易是伴随着市场经济改革逐步开始探索的。2014年以来,我国先后启动了水权试点和水流产权确权试点工作;2016年,中国水权交易所挂牌成立,标志着中国水权市场改革进入一个新的阶段,弥补了国家级平台的缺失,带动了我国水权交易规则体系的建立,在促进水权交易、推动水权交易信息化、探索“两山理论”落地实践方面进行了卓有成效的探索。

在促进水权交易方面,以黄河流域为重点,根据流域内不同地区水资源供需矛盾特点,在宁蒙地区大力开展以工业企业投资农业灌区节水,有偿取得灌区节约水量的取水权交易;在甘肃、山西等完成灌溉用水户水权确权的灌区,着力推进以灌溉用水户、用水小组或者用水协会间的灌溉用水户水权交易,有效激活了农业节余水资源在用户间的动态优化调剂;在河南、山东等地,推进实施了南水北调中线受水区区域水权交易,同时,在黄河左右岸上下游间节余水量短期租赁等方面也开展了初步探索。

在推动水权交易信息化方面,开发了基于云平台的水权交易系统。针对区域水权交易、取水权交易开发了包括协议转让、公开挂牌、单向竞价、网上结算、成交公示的交易模块,目前所有模块均已上线。针对灌溉用水户水权交易,开发了包括手机App推广、呼叫中心支持、网上实时结算的快捷交易模式,降低了农户参与水权交易的成本。

在探索水资源生态产品价值实现路径方面,北方地区山西省桑干河-大清河流域、辽宁省碧流河流域,探索开展省际、省内流域横向生态保护补偿机制研究,确定流域生态补偿目标,核算生态补偿基准、补偿标准,构建基于水量水质双指标的流域横向生态保护补偿机制与市场化补偿机制,提出适用于北方地区省际(内)流域生态补偿的水权交易模式;南方地区福建省南平市在生态银行运营模式框架下,挖掘优质水资源生态服务价值,建立水资源资产价值核算指标体系,按照水资源所有权与使用权分离原则、凸显产权原则探索了包含摸底确权、整理提升与开发运营全流程的水资源资产包设计与交易流程。

 

PartⅢ黄河流域推进水权交易的对策措施

 

(一)从黄河生态整体性和流域系统性层面开展交易顶层设计

 

一是充分理解黄河生态系统整体性和流域系统性,真正实现黄河流域高质量发展。深入认识黄河上中下游的生态差异与生态特点,在统一保护的前提下,按照上游水源涵养、生态修复,中游水土保持、污染治理,下游生态保护、生物多样的保护要求,确定上中下游水权交易的重点与方向;

二是坚持山水林田湖草是一个生命共同体的理念,把水作为重要生态要素放到整个流域生态系统中统筹考虑,把水与其他生态要素的生态价值评估、定价与交易一体化统筹考虑。在开展水权交易可行性评价中,尤其是编制区域水权交易可行性报告时,按照主体功能区划,划分禁止、限制、鼓励水权交易的地区及相关的用水单位,使水权交易服从服务于流域生态功能;

三是深刻理解“问题在黄河、根子在流域”的内涵,把黄河水资源与流域经济社会发展紧密联系起来,根据流域二元水循环理论确定水权交易推广重点,在经济发展与水资源条件矛盾最突出的地区、实行用水总量区域限批的地区推动以市场化配置手段缓解水资源供需矛盾。

 

(二)系统性培育黄河流域水权交易市场

 

一是探索开展黄河流域水权一级市场建设创新,激活水权的源头市场,为活跃二级交易市场提供可交易水权和价格依据。按照“八七分水方案”大稳定、小调整的原则要求,率先在黄河流域先行探索水资源使用权有偿出让,在推行大水网工程的省内先行试点。针对居民生活用水、农业、生态环境等公共性和弱经营性新增用水,采取交易双方协商定价的方式进行;针对竞争性和经营性较强的工业、服务业新增用水,采取通过正规设立的水权交易平台挂牌交易、公开拍卖模式征集应牌方。

二是统筹取水许可与水权交易在资源配置中的协同作用。对沿黄水资源超载地区暂停新增取水许可,倒逼形成水权买方市场。明确沿黄各省(自治区)水资源超载的流域、区域,发挥水资源最大刚性约束作用,对其暂停新增取水许可,新、改、扩建项目新增取水的工业取用水户必须通过水权交易获得水权。对于通过交易平台规范交易取得水权的用水户,可简化取水许可办理手续,试行取水许可审批绿色通道,从而营造引导交易主体进场规范交易的氛围。

三是发挥市场机制在深度节水控水行动中的重要作用。优化取水许可管理,不对年度水量进行核减,试行节约水量进场公开交易和交易价格累进制度。按照“谁节水、谁受益,多节水、多收益”的原则,通过市场机制调动节水内生动力,推动深度节水、极限节水,切实调整人们的用水行为,倒逼用水结构调整,实现试点地区取水许可总量稳定不变,万元GDP用水量持续下降、实际用水总量持续下降的“一稳两降”目标。

四是加快推进黄河流域灌区水权确权登记颁证工作。加快推进沿黄省(自治区)水资源使用权确权登记,建立完善的水权确权技术体系,满足不同类型确权工作需要。在灌区用水总量控制指标约束下,开展多种形式水权确权,建立确权登记管理制度,颁发规范统一的水权证,将水资源使用权逐级分解明确到行政区域和取用水户,落实到具体水源。

 

(三)探索各类型水权交易实践

 

一是推动水权行业流转。引导行业间节约(余)水权流转,鼓励水资源超载地区的工业企业、城镇生活等取用水户与灌区开展取水权交易。探索“X+水权交易”模式,通过“PPP+水权交易”、“合同节水+水权交易”吸引社会资本、节水服务企业参与农业节水工程建设工作。探索水权一级市场试点,在暂停新增取水许可审批地区内建立水权交易一级市场,区域内取水户,可在全流域范围内进行取水权交易。

二是开展生态补偿性水权交易。在黄河上游,以三江源、祁连山、甘南等水源涵养保护区为补偿对象,围绕水源地生态保护与修复,以江河水量分配为水量补偿基准,推动下游向上游的生态补偿型水权交易。在黄河中游,探索黄河多沙粗沙区以建设淤地坝滞沙入河置换输沙水指标的“以沙换水”水权交易。在黄河下游,围绕黄河三角洲生态补水,开展引黄指标的补偿交易或短期租赁、回购上游灌溉用水户节余水权。

三是实施节约或闲置水指标收储转让。在宁蒙沿黄灌区探索由专业机构集中收储工农业节水或闲置水指标,通过水权交易平台进行二次配置。开展以退还生态水量为目标的水权回购,指导山东、河南、山西等地区大力实施政府(流域机构)回购引黄灌溉用水户水权探索,重点建立农业节水回购制度,还水于河。