黄河流域高质量发展中的跨区域政府协同治理

前 言

黄河流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东 9 个省（自治区），于山东省注入渤海，流经区域广阔，因此黄河流域在地貌、气候、土壤、植被等自然环境因素在各地差异明显。

近年来，黄河流域在生态建设、环境治理、经济发展等方面均取得了突破性进展，但由于黄河流域生态环境脆弱、水资源短缺、水环境问题突出等矛盾，在实现国家发展全面深刻转型过程中，黄河流域治理面临的任务仍然十分艰巨。

当前，环境、资源与人口三大问题越来越受到全球人类的关注，尤其随着现代社会经济的快速发展，经济发展中的生态环境问题越来越突出，已经成为制约人类社会可持续发展的主要因素和国家治理的重要组成内容。

黄河流域在我国生态环境保护与经济社会发展过程中具有十分重要的地位，黄河流域的生态保护和高质量发展已经上升为国家战略。推进黄河流域生态保护和高质量发展，是贯彻落实区域协调发展战略的重要举措，对促进我国经济社会发展、生态安全和文化传承意义重大。

因此，本文在对黄河流域治理进展和挑战进行梳理分析的基础上，探索黄河流域协同治理路径和机制，对实现黄河流域治理体系和治理能力现代化具有重要参考价值。

黄河流域治理进展及成效

（一）顶层设计不断完善

2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上亲自部署，将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，并且指出“治理黄河，重在保护，要在治理”，同时要求“协同推进大治理”，提出了保障黄河长治久安与要从实际出发，因地制宜积极探索富有地域特色的高质量发展道路的战略思想。

同年12月，习近平总书记在《求是》杂志发表《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》重要文章，将黄河流域生态保护和高质量发展作为区域协调发展的重要内容。

国务院总理李克强5月22日在十三届全国人大三次会议上作《政府工作报告》时指出，要加快落实区域发展战略，编制黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要。

2020年 1 月中央财经委员会第六次会议进一步强调，要立足于全流域和生态系统的整体性，对黄河流域进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。

党的十九届四中全会提出构建黄河流域现代化治理体系成为加强黄河流域生态保护、推动黄河流域高质量发展的内在需要和重要保障。党的十九届五中全会提出推动区域协调发展中包括推动黄河流域生态保护和高质量发展的内容。顶层设计的不断完善，为治理黄河百年大计提供了新的机遇与挑战，国家重点生态功能区财政转移支付等有利政策制度将更多向该区域倾斜，黄河流域有关地区将迎来更多项目、资金、物力、技术支持等发展机遇。

（二）生态治理取得一定成效

黄河流域在我国“两屏三带”生态安全战略格局中具有十分重要的地位，流域内分布有青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障、北方防沙带。

长期以来，国家在黄河流域大力推行生态优先、以水而定、量水而行、坚持工程与非工程措施相结合措施，统筹推进黄河流域大保护、大治理，对黄河流域水土流失与黄河水患进行了长期大规模综合治理，修建了多个重大的综合性枢纽工程以及引黄入晋、济津、济青、济冀、济淀（白洋淀）、济阿（拉善）等工程，保障了3亿多人口与大规模工农业用水及生态环境用水。

生态治理方面以毛乌素为代表的治沙成果显著，退耕还林还草促进黄土高原植被恢复，三江源、祁连山、黄土高原等12个核心生态功能区环境逐步改善，水土流失面积不断缩小，河道萎缩与用水过快增长态势得到一定遏制，防洪能力得以提高，生物多样性有所保持，已成为我国西北、华北地区的重要生态安全保护屏障和生态建设的重要载体和依托。

（三）社会发展取得一定成果

黄河流域大部分地处我国中西部地区，经济社会发展相对滞后，是我国经济社会发展的重点地区之一。

同时黄河流域是多民族聚居地区，也是贫困人口相对集中的区域，黄河流域九省（自治区）总人口约为1.2亿人，占全国总人口的9%左右，城镇化率约为40%。

当前，黄河流域产业生态化水平整体呈上升趋势，经济发展水平占全国比重基本稳定，在生态扶贫实践方面也取得了卓越进展及成效，各行政区采取多级保障办法，加大财政投入及政策保障，持续积极推进护林工程建设，实现退耕还林与精准扶贫精准脱贫的有机结合，发展特色生态园，打造生态休闲产业，将自然资源转化为自然资本，近年来形成了一批新增长点，同步实现了黄河流域脱贫与生态环境改善。

黄河流域治理的制约因素

（一）治理模式单一及碎片化治理

随着 20 世纪 80 年代中期我国推行的区域分权行政体制改革，大大增强了区域权力，形成了自然资源的分割化管理，客观上造成了与流域统一管理原则相违背的局面。行政区域管理严重割裂了黄河流域资源的整体性，导致各级地方政府的分块管理发挥主导作用，以流域管理机构为主的流域统一管理发挥作用有限。

我国流域管理与行政区域管理相结合的体制，在实际运行中普遍存在流域治理部门与行政管理部门条块分割、各自为政现象，这种管理方式导致了流域管理效率低下、管理资源浪费，同时也导致各部门的相互推诿。

比如水利部、环保部、农业部、电力部、林业部、交通部、建设部、卫生部和国家发展计划委员会等多个庞大治理主体对黄河流域都有管辖权，如水土流失由黄河水利部门主导开展工作，土地沙化和荒漠化主要由林业部门负责，环境污染则由环境保护部门承担。

从表面上看，虽然发动了多个部门联合行动，但实际上对于权责划分并不明确，缺乏统一权威的领导组织，治理过程中很难避免“九龙治水”情况发生。

同时，各省以及同一省区不同地区作为流域的治理主体，在利益趋向的影响下，更多的考虑自身利益，完全的流域管理甚至从来没有实现过，因而使黄河流域统一管理陷入了体制上的困境。

（二）生态环境复杂脆弱

随着社会经济的快速发展和人民生活水平的提高，加之生态、气候环境的变化，对黄河流域的生态环境和自然资源承载能力提出了非常严峻的挑战。具体表现为——

一是流域生态环境脆弱，中上游深入内陆，西北侧紧邻沙漠、戈壁，降水偏少，干旱多风，自然生态容量有限。

二是径流季节变化明显，特别是受气候变化和人类活动的影响，黄河断流的时间和断流的长度不断增加。

三是水资源开发利用率过高，用水矛盾却日益加剧，虽然已经建立起来了水量分配、调度、节水管理、水权转换等制度，但黄河流域水资源总量仍然严重不足，全流域用水缺口超过95亿立方米，人均水资源占用量470立方米，仅为全国平均水平的23%。

四是黄河流域部分区域水污染加重，长期以来，流域内人口快速增长，加上流域上分布着的工业多属于高能耗的传统工业，资源消耗、污染排放以及资源循环利用指数都较高，致使黄河有限的水资源开发利用过度以及污染问题比较突出。

（三）生态贫困问题胶着

由于黄河流域仍面临生态环境脆弱、水资源短缺、水环境问题突出等矛盾，作为我国北方地区的重要生态屏障，黄河流域中上游地区多处于干旱半干旱地带，荒漠和沙化土地面积占全国该类土地面积的38%。

黄河流域也是我国水土流失面积最大、强度最高的地区，黄河中段的黄土高原地区由于土壤结构疏松，抗冲抗蚀能力差，植被稀少，暴雨集中，水土流失极其严重，下游泥沙大量沉积形成世界著名的“地上悬河”。

我国八大生态脆弱区在黄河流域就分布了四个，而且从地域分布来看，生态环境脆弱地区与贫困地区的分区高度吻合，黄河流域生态修复保护需要协同减贫脱贫。

（四）产业发展动力不足

经济的高质量发展是黄河流域高质量发展的关键与核心。黄河流域经济高质量发展不仅局限于发展流域经济层面，更应从实现北方地区经济高质量发展、缩小我国南北差距的战略高度，深刻理解黄河流域经济高质量发展的重大战略价值。

虽然黄河为流域内的生产生活提供了必须的水资源，但是在区域经济发展方面仍存在不平衡、不充分的问题——

第一，在经济空间分布方面。黄河流域经济发展水平的空间差异较为显著，呈现出沿黄河由东向西经济发展水平逐步降低的规律，即下游高于中游、中游高于上游的分布格局，流域总体发展水平落后，经济规模、产业结构、创新能力、社会发展等在全国均处于落后地位。

第二，在产业结构特征方面。黄河流域多以传统资源密集型产业为主，产业结构呈现明显的重化工倾向，高技术和战略性新兴产业发展滞后，产业发展质量不高。

第三，在区域结构特征方面。黄河流域各省区经济发展水平差距巨大，区域发展的联动性差，流域的一体化发展、城市群发展滞后，中心城市的辐射力弱，流域内部甚至省内区域之间产业开放度低、产业分工协作差、产业结构同质性强，重复建设、低水平过度竞争现象严重。
第四，在居民生活水平方面。黄河流域贫困人口多、分布广，全流域脱贫攻坚压力大，六盘山区、秦巴山区、吕梁山区和青海藏区等多个国家集中连片特困地区均位于黄河流域，打赢黄河流域省区脱贫攻坚战，解决好流域人民群众水资源利用问题迫在眉睫。

第五，在经济创新能力方面。黄河流域科技创新能力不强，覆盖新产品和服务创新全链条、多层次、各阶段的风险投资机构也较稀少，科技成果的产业化转化水平不畅，已成为制约区域内产业链向高端化、精细化、智能化迈进的最大障碍。

推进跨区域政府协同治理路径

习近平总书记指出，黄河流域存在的一些困难和问题，“表象在黄河，根子在流域”。协同治理是未来现代社会管理的发展趋势，是推进国家治理现代化的有效路径。协同治理是应对现代社会大范围跨区域生态环境保护与治理的良好手段。黄河流域面积广大，区内生态环境影响因素多，生态环境保护与治理从单一的政府公共管理层面很难充分发挥有效作用，黄河流域内生态环境跨区域协同治理势在必行。国外流域水环境管理治理的成功经验，可以为黄河水生态环境保护修复提供借鉴。欧洲的莱茵河、美国的密西西比河，这些地区也曾面临严重的水土流失、洪涝、环境恶化、经济贫困、上下游纷争问题，当前这些河流的水环境和水生态系统都得到了恢复，这些国家主要的成功做法有：建立多元的组织机制，莱茵河流域成立了保护莱茵河国际委员会，专门进行莱茵河治理的跨国、跨行政单位和跨部门的管理和协调，保证治理工作的全面进行。推进依法治水体系建设，1996年，美国环保局颁布了《流域保护方法框架》，通过跨学科、跨部门联合，加强社区之间、流域之间的合作来治理水污染、生态修复，使美国河流的各项管理工作和治理工程有法可依。运用灵活的政策工具，莱茵河在跨界协同治理的成本分摊机制建设中，由上、中、下游的成员各国“按照关于项目技术条款和条件以及成本管理的协议执行”成本分摊。美国政府采用多渠道筹资的办法，加大联邦政府和州际政府在密西西比河流域治理上的投资，并建立了共同出资、合理分摊的资金支持机制。

（一）加快制定跨区域合作立法机制

完善的法律法规体系是协同治理工作开展必要的行政环境基础，良好运行的法律法规体系可以避免政府不作为和行为不规范，企业行为违法乱纪、公众诉求得不到有效解决等现象的发生，而这些问题的出现正是市场、社会、政府难以协同的根本原因。

因此，在黄河流域的治理过程中，要建立针对性的黄河流域保护法规，明确黄河流域治理的目标、任务、主体，为全面系统解决空间管控、防洪减灾、水资源开发利用与保护、水污染防治、水生态保护、产业布局等重大问题提供法律保障，使法律成为各地方政府从事水资源开发利用保护的重要的谁政策和纲领性文件。

在中央出台《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》后，尽快编制和实施专项规划、专题规划和地方规划加以细化和落实，完善规划体系，制定控制性指标，优化国土空间用途管制，因地制宜、分类施策。

同时要完善地方治理标准，根据流域生态环境功能目标，明确流域生态环境管控要求，对于黄河流域治理所涉及的权力行使、义务履行、经费分担、责任追究、行政赔偿等具体内容进行明确规定；根据地方流域治理问题，提出地方性的治理方案、行动计划，完善地方流域治理体系，使黄河流域的行政协同治理真正实现有法可依、有法必依。

（二）建立统一联动的跨区域协同治理机制

在黄河流域治理方面，建立跨区域政府主导、市场与社会参与的网络化多元主体协同治理体系。中央政府作为进行治理政策和治理措施的统筹规划的机构，要建立与国家战略相适应的中央黄河流域治理与发展推进机制，制定与实施中央层面黄河流域治理与发展政策指导、协调和监督地方黄河流域治理，通过成立新的流域管理机构或整合现有机构职能，形成全流域统筹管理的体制机制，裁决跨省的流域争端。

同时优化和强化黄委会的机构设置与职能定位，必要时可考虑设立“黄河流域管理局”。在提升水利部黄河水利委员会（以下简称黄委）管水、治水的水政职能基础上，充实流域保护、开发与治理功能，进一步理顺黄委与中央黄河流域治理与发展领导机构、地方治理机构的职责关系，完善省际、市际等地方层面的协同治理平台，构建跨黄河流域各省的政府间协同网络。调整优化部门职能设置，建立地方政府推进流域治理的协同机构与机制。

跨流域政府协同治理的主要实现途径之一是“社会机制”，因此要充分发挥市场在技术、人力等方面的优势，按照政府购买的程序和要求，把原先由政府直接负责提供的公共环境治理服务，由“第三方政府”代替承担公共服务，建立起社会组织与政府部门协同的伙伴关系。

同时由于水资源流动性的特点，在黄河流域治理的府际协同机制中，还要建立政府与公众有效的立体化监督联动平台，不断拓宽公民参与环境治理的机会，公众可通过平台监督黄河流域治理的实时动态并提出诉求。

（三）推动完善流域市场化治理机制

“利益激励与补偿”是区域公共产品产权交易制度中的灵魂，实质就是要求对“实质性利益”达成共识,适合区域一体化程度高的流域。基于此，可丰富机制协调的工具和手段,促进黄河流域水资源治理市场化发展，增强市场性机制协调力。

党的十九大党章修正案中指出，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。因此，在跨流域治理过程中，针对水资源保护开发与治理、生态环境修复和改善、水利工程等项目，需要建立专项治理基金，明确资金的来源、使用规范，为流域治理提供资金保障；建立跨地区的水权交易机制，激励节水、提升水资源利用效率；建立污染排放许可与交易、碳排放交易机制，激励治污、降低治污的社会成本；探索生态账户和可转移的土地发展权，促进保护优先、合理开发。

水资源保护与生态环境治理具有显著的正外部性，会产生跨界的溢出效应，承担水资源保护与生态环境治理的地区也会付出显著的经济成本。因此，要建设生态补偿机制，中央政府的纵向补偿即公共财政的转移支付应逐步退出，鼓励流域间横向补偿机制建设，完善流域信息共享平台，实现流域信息跨部门、跨流域、跨行业的交换和共享。

结 语

随着我国区域一体化程度不断推进，传统的行政区域分段节制与流域整体性、生态系统性的矛盾日渐突出，黄河流域在治理过程中“跨界治理”权限不清、第三方治理参与度低、自然因素复杂、生态贫困问题胶着、生态补偿政策缺失等问题普遍存在，传统以单一政府为主导的水利工程建设已经愈难满足流域功能多重性、效用外溢性的要求，因此黄河流域的治理模式选择必须超越传统流域治理模式，构建以流域问题为导向，推进市场、社会团体、公民个体的广泛参与与协同治理，才能多措并举促进黄河流域生态保护和高质量发展。